الجامعة العربية

الجامعة العربية

تأسيس الجامعة العربية

لقد ظهرت فكرة تأسيس جامعة الدول العربية في أعقاب الثورة التي قام بها رشيد عالي الكيلاني في العراق ضد النفوذ البريطاني،وذلك في وقت كانت ترزح فيه بريطانيا تحت ثقل الحرب العالمية الثانية،حيث كانت ثورة الكيلاني بمثابة الإنذار الأخير لبريطانيا حتى تلتفت إلى الآماني القومية للعرب،لأنه كان ينطوي على تجاهل مطالب الشعوب العربية خطر إستقرار روح العداوة ضد بريطانيا،وهذا كان سيؤدي بدوره إلى زعزعة نفوذها في الدول العربية،ومن ناحية أخرى فقد أظهرت ألمانيا النازية تفهم وتعاطف مع مطالب البلدان العربية في الإستقلال،في حين أبدى الإتحاد السوفياتي إهتماما واضحا وكبيرا بمنطقة الشرق الأوسط.

 فكل هذه الظروف مجتمعة جعلت بريطانيا تؤيد الحركة القومية العربية،وذلك بأن تجمع الدول العربية حول تنظيم واحد تقف هي من ورائه لتنفيذ أغراضها وأطماعها دون أن تتحمل مسؤولية بل تلقيها على عاتق جامعة الدول العربية،وفي تاريخ 29/05/1941 أعلن أنتوني إيدن وزير خارجية بريطانيا آنذاك في خطاب له أمام مجلس العموم عن عملية لجمع وتوحيد البلدان العربية وتعزيز ودعم للعلاقات الإقتصادية والثقافية والسياسية فيما بينها وذلك تحت رعاية ودعم حكومة صاحبة الجلالة.

وبعد هذا التصريح تم طرح العديد من الإقتراحات حول شكل هذا التقارب العربي،كما جرت عدة إتصالات بين حكومات الدول العربية القائمة آنذاك،إنتهت كلها بالإتفاق على عقد مؤتمر تحضيري بالإسكندرية  دعيت إليه 7 دول عربية هي: 

1-سوريا. 2-الأردن. 3-العراق. 4-لبنان. 5-اليمن. 6-السعودية. 7-مصر. -ممثل عن فلسطين.

لقد إنعقد مؤتمر الإسكندرية في سبتمبر سنة 1944،وقد برز آنذاك في الأفق ثلاث إتجاهات رئيسية للوحدة العربية المنشودة وهي:

1-ضرورة تحقيق وحدة فورية بين الدول العربية،وذلك عن طريق إنشاء دولة عربية موحدة ذات سلطة مركزية.

2-إقامة دولة إتحادية ذات برلمان إتحادي،وهذا إتجاه تزعمه الأمير عبد الله أمير شرق الأردن.

3-إقامة تنظيم من شأنه تنسيق سياسات الدول العربية وإرساء التعاون فيما بينها،وقد نادى بهذا الإتجاه كل من لبنان واليمن.

وقد أسفر مؤتمر الإسكندرية على إتفاق عرف بإسم (بروتوكول) الإسكندرية،حيث تم التوقيع عليه في 7/10/1944 من جانب جميع ممثلي الدول العربية السبع،وقد جاء في هذا البروتوكول أن جامعة الدول العربية المقترح إنشاؤها تقوم على التعاون الإختياري بين الدول العربية وعلى المساواة فيما بينها،وأن تضمن إحترام الدول العربية لإستقلال لبنان وسيادته في حدوده الحالية،كما وأكدت على الحقوق العربية في فلسطين،كذلك أعربت الدول العربية الموقعة على البروتوكول عن أملها في أن ترعى بريطانيا إلتزماتها بوقف هجرة اليهود إلى فلسطين وبيع الأراضي لهم وأن تعمل على التطور بفلسطين نحو الإستقلال،لذا إقترحت إنشاء صندوق عربي وطني لشراء أراضي فلسطين،كما أنها لم تنسى أن تبدي تعاطفها مع يهود أوروبا ولكنها في الوقت نفسه إستنكرت أن تحل مشكلتهم بمشكلة أخرى بعيدة عن العدل يكون عرب فلسطين ضحاياها.

كما وتم الإتفاق في المؤتمر على إنشاء لجنة خاصة تسند إليها مهمة إعداد ميثاق جامعة الدول العربية،وقد إنتهت اللجنة من عملها في مارس من عام 1945،حيث عرض الميثاق على ممثلي الدول الست المشتركة في المؤتمر العربي العام بمدينة القاهرة وهي: العراق والسعودية ولبنان وسوريا وشرق الأردن ومصر،حيث تم التوقيع عليه،أما اليمن فقد وقعت عليه في تاريخ لاحق في شهر أيار سنة 1945 وقد كان هذا إيذانا بميلاد جامعة الدول العربية.

الميثاق وأهدافه

أولا: الأهداف المذكورة صراحة في الميثاق

أ-توثيق الصلات بين الدول الأعضاء وتحقيق التناسق في المجالات السياسية والفنية المادة (2) من الميثاق،ويكون ذلك من خلال تعاون الدول المشتركة تعاونا وثيقا بحسب نظم كل دولة وأحوالها (إتباع السبل والوسائل التي تسمح بها قوانينها وأنظمتها الداخلية) في الشؤون التالية :

1-الشؤون الإقتصادية والمالية،ويدخل في ذلك التبادل التجاري،الجمارك،العملة وأمور الزراعة والصناعة.

2-شؤون المواصلات،ويدخل في ذلك السكك الحديدية والطرق والطيران والملاحة والبرق والبريد.

3-شؤون الثقافة.

4-الشؤون الإجتماعية.

5-الشؤون الصحية.

وقد كانت الغاية الأساسية من التنظيم الدولي هي تحقيق الأمن الجماعي،وهذا يعد هدفا سياسيا بالدرجة الأساسية بحيث تعد الأهداف الإقتصادية والإجتماعية بالنسبة له هدفا ثانويا،إلا أن ميثاق الجامعة العربية قدم الهدف الثانوي (الهدف الأخص) على الهدف الرئيسي (الهدف الأعم) إذ أنه جعل تحقيق الرفاهية الإقتصادية والإجتماعية مقصدا رئيسيا أوليا،فيما لم يفرد لحفظ السلم والأمن مكانه إلا في معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الإقتصادي،وقد رأى بعض الفقهاء أن هذا يحمل معه مخاطر تعطيل برامج التعاون في المجالات الفنية كلما إصطدم ذلك بالقيود التي يفرضها التمسك بفكرة السيادة الوطنية على نحو ضيق،كذلك فإن تحقيق هذه الأهداف ذات الطابع الفني لا يمكن تحقيقها على الوجه الأكمل إلا بموجب إتخاذ قرارات سياسية تبتعد بواسطتها كل دولة عن إلتزماتها المبالغ فيها بحرفية فكرة السيادة على نحو يتيح للجامعة حرية أكثر في العمل على تحقيق هذه الأهداف.

ب-عدم الإلتجاء للقوة لفض المنازعات بين الدول الأعضاء المادة (5) من الميثاق،فإذا نشب خلاف لا يتعلق بإستقلال الدولة أو سيادتها أو سلامة أراضيها،ولجأ المتنازعون إلى المجلس لفض هذا الخلاف كان قراره عندئذ نافذا وملزما،وفي هذه الحالة لا يكون للدول التي وقع بينها الخلاف الإشتراك في مداولات المجلس وقراراته،كما ويتوسط مجلس الجامعة في الخلافات التي يخشى منها وقوع حرب بين دول الجامعة أو غيرها للتوفيق بينهم.

وتصدر قرارات التحكيم والقرارات الخاصة بالتوسط بأغلبية الآراء،ويلاحظ أن ميثاق الجامعة العربية قد إقتصر على فرض إلتزام سلبي على عاتق الدول الأعضاء وهو عدم الإلتجاء للقوة لفض المنازعات بينها،وفيما وراء ذلك ترك الحرية لهذه الدول على إتخاذ التدابير التي تراها مناسبة (دون فرض الميثاق إتخاذ أية وسائل معينة لفض المنازعات فيما بينها) وهو بذلك يختلف عن ميثاق الأمم المتحدة الذي قرن الواجب السلبي بعدم اللجوء إلى القوة بواجب إيجابي هو وجوب فض المنازعات بالوسائل السلمية،ومن ناحية أخرى فإن ميثاق الجامعة العربية قد أتاح لمجلسه إمكانية التدخل بشكل محدود وضيق ليسهم في حل المنازعات التي قد تنشب بين الدول الأعضاء،وهو في هذا الصدد إما أن يكون حكما أو أن يكون وسيطا ولكن ذلك يتطلب توافر الشرطين التاليين في الدولتين وهما:

1-أن تطلب إليه الدولة أو الدول المعنية التدخل (أي لا يجوز له التدخل من تلقاء نفسه).

2-أن لا يكون النزاع متعلقا بإستقلال الدولة أو بسيادتها أو بسلامة أراضيها.

وأخير فإنه على الرغم من أن ميثاق الجامعة العربية قد ألزم مجلسها عرض وساطته في الأحوال التي يتحقق فيها خطر وقوع حرب يكون طرفها أحد أعضاء الجامعة العربية،إلا أنه لا يوجد في النصوص ما يفيد بأن على الدول المعنية الإستجابة لهذه الوساطة،وهذا يعني أن هذا الشق من النص يقرر حكما إجرائيا قد يصبح مفرغا من المضمون ومحدود القيمة إذا ما رفضت الدول المعنية هذه الوساطة.

ثانيا: الأهداف المفهومة ضمنا من الميثاق

أ-تحرير الوطن العربي: وهذا الهدف لم يذكر صراحة في الميثاق سواء في ديباجته أو في نصوصه أو ملاحقه،كما لم يرد صراحة في معاهدة الدفاع المشترك والتعاون الإقتصادي في 17/06/1950 وقد علل ذلك من قبل بعض فقهاء السياسة على أن الميثاق أغفل ذلك النص على هذا الهدف صراحة لعدة أسباب منها أن الدول العربية التي قامت بتأسيس الجامعة لم تكن تدرك حتى تلك اللحظة طبيعة وأبعاد الظاهرة الإستعمارية ولم تكن تتصور للإستقلال شكلا آخر غير شكله السياسي دون وعي بالأشكال الحديثة للإستعمار الإقتصادي منها والثقافي،ومن ناحية أخرى فإن بعض الدول العربية المؤسسة للجامعة كانت حتى قيام الجامعة محتلة إحتلالا عسكريا من جانب دولة أجنبية،وهذا الأمر لم يتح لها أن تضمن الميثاق نصوصا يستفاد منها في مواجهة مباشرة مع الدول المحتلة لها والتي تصورت بعد إنتصارها في الحرب العالمية الثانية إمكانية إستمرار قبضتها على مقادير العالم العربي،ولكنه وعلى الرغم من كل مما سبق إلا أن تحرير فلسطين كان ومايزال أحد الأهداف الرئيسية للجامعة،كما أنه يمثل مؤشرا هاما للكفاح العربي ضد الإستعمار،بل أن الجامعة لم تتردد في إعطاء أولوية مطلقة لتحقيق هذا الهدف حتى قبل تحقيق الإستقلال الكامل للدول الأعضاء الأصلية .

ب-مدى إعتبار تحقيق الوحدة العربية هدفا من أهداف الميثاق: وإن لم ينص ميثاق الجامعة العربية صراحة على إعتبار الوحدة العربية هدفا من أهداف الجامعة،إلا أن التمهيد لتحقيق هذه الوحدة هو الهدف البعيد والأصيل للمنظمة ويدعم ذلك ما جاء في ديباجة الميثاق من أن الجامعة العربية أنشئت تثبيتا للعلاقات الوثيقة والروابط العديدة بين الدول العربية والعمل على دعم هذه الروابط وتوطيدها على أساس من إحترام إستقلال تلك الدول وسيادتها وتوجيه جهودها إلى ما فيه خير البلاد العربية قاطبة وصلاح أحوالها وتأمين مستقبلها وتحقيق آمالها وأمنيها وإستجابة للرأي العام العربي،وفيما يرى فقهاء السياسة أن هذا الهدف البعيد لا يتعارض مع ما جاء في الميثاق من الإشارة إلى صيانة إستقلال الدول وسيادتها بإعتباره مهمة يناط بالجامعة تحقيقها،إلا أن البعض الآخر من فقهاء السياسة لا يتفقون مع ما سبق من تفسير وتحليل معتمدين على الحجج السابقة نفسها،حيث أنهم يقولون أنه بالنظر إلى روح الميثاق وطبيعة العوامل التي آدت إلى إبرامه على النحو الذي صيغ فيه وبغض النظر عن الأحداث التي مرت بالجامعة العربية بعد قيامها،فكل هذا يدفع أصحاب هذا الإتجاه إلى القول بأن الوحدة العربية ليست من بين أهداف نص ميثاق الجامعة صراحة،كما لا يمكن إستنتاجها ضمنا وذلك للأسباب التالية:

1-من حيث الظروف التاريخية نرى أن الجامعة العربية كانت من إقتراح بريطاني أراد بها إمتصاص تيار القومية العربية الذي بدأ ينفجر آنذاك في مناطق مختلفة من البلدان العربية وتوجيهيه وجهة لا تمثل خطرا على مصالح بريطانية في المنطقة العربية،فهي بذلك تعتبر بديلا هزيلا للوحدة العربية،كما أنه وعند إلقاء نظرة على الأعمال التحضيرية لميثاق الجامعة العربية نلاحظ إنتصار الإتجاهات المناهضة لفكرة الوحدة العربية بالمعنى الدقيق لها،بل على العكس فقد حرص واضعوا الميثاق على تأكيد إستقلال الدول العربية وسيادتها على نحو ما.

2-لقد حرصت نصوص الميثاق حرصا لا يشوبه شك على التأكيد على ملامح إستقلال الدول العربية وسيادتها ليس فحسب في مواجهة الدول غير العربية بل أيضا في مواجهة بعضها البعض،ودليل ذلك أن نصوص أحكام التصويت في الجامعة العربية جعلت القاعدة العامة في إصدار القرارات هو الإجماع وأن القرار الذي لا يتحقق له الإجماع لا يلزم إلا من صوت لصالحه،وهذا أصدق دليل على تأكيد الميثاق لسيادة الدول الأعضاء بعضها في مواجهة البعض الآخر.

3-أما الحجة القائلة أن الميثاق قد نص صراحة في المادة (9) على أن دول الجامعة العربية الراغبة فيما بينها في تعاون أوثق وروابط أقوى أن تعقد فيما بينها ما تشاء من إتفاقيات لتحقيق هذه الأغراض،فقد كان الرد على ذلك من بعض الفقهاء على أن النص لا يفيد بأن الوحدة العربية هدف من أهداف الجامعة العربية،بل أن ما ورد في النصوص تحصيل حاصل فدول الجامعة العربية بإعتبارها دولا مستقلة ذات سيادة تستطيع أن تبرم ما تشاء من إتفاقيات التعاون الأوثق مع من تشاء وليس فقط مع دول الجامعة بل ومع غيرها من الدول أيضا،إذا ليس هناك ما يمنع (قانونا) دولة عربية من الدخول في وحدة مع دولة غير عربية.

وآخيرا فإننا نستخلص أن الإعتماد على ميثاق الجامعة لا يوحي لنا أن الوحدة العربية تعد من أهدافها،بل إن الميثاق لم يأتي إنعكاسا صادقا لآمال الشعوب العربية في وحدة أقوى،كما أن نصوصه لم تكن أمينة في وضع هذا الهدف العزيز على رأس الأهداف التي كان ينبغي أن تمثل حجر الزاوية في بناء الجامعة وفي السلطات التي أتيحت لها.

الأمانة العامة

تنص المادة (12) من ميثاق الجامعة العربية على أن يكون للجامعة أمانة عامة دائمة تتألف من أمين عام وأمناء مساعدين وعدد كافي من الموظفين،حيث يعين مجلس الجامعة الأمين العام بأغلبية ثلثي دول الجامعة،كما يعين الأمين العام بموافقة المجلس الأمناء المساعدين والموظفين الرئيسيين في الجامعة.

-الأمين العام

هو الموظف الإداري الأكبر في الجامعة،كما أنه لا يعد ممثلا لأية دولة عضو في الجامعة ولا يتلقى تعليماته من أي منها وإنما هو ممثل الجامعة والناطق بإسمها ويعمل لحسابها ويدين بالولاء الوظيفي لها،وهذا يبدو واضحا من صيغة القسم الذي يؤديه الأمين العام أمام مجلس الجامعة عند تقلده لمنصبه.

تعيين الأمين العام

 يعين مجلس الجامعة الأمين العام وفقا للمادة (12) من ميثاق الجامعة العربية بأغلبية ثلثي دول الجامعة الحاضرة في الجلسة التي يتم فيها التصويت،ولم يشذ عن هذه القاعدة سوى الأمين العام الأول للجامعة العربية (عبد الرحمن عزام) حيث تم تعينه وفق الفقرة الأخيرة من المادة (12) من الميثاق بموجب ملحق لميثاق الجامعة إتفق فيه الأعضاء المؤسسون للجامعة على تعيين عبد الرحمن عزام أمينا عاما لمدة سنتين،على أن يحدد مجلس الجامعة فيما بعد النظام المستقبل للأمانة العامة.

إختصاصات الأمين العام للجامعة العربية

أ-الإختصاصات الإدارية للأمين العام

1-الإختصاصات المالية: ومثالها إعداد ميزانية الجامعة وإتخاذ الإجراءات المالية اللازمة لتنفيذها بعد موافقة المجلس عليها وتقديم حساب ختامي إلى المجلس في نهاية السنة المالية،وهذا كله تبينه المادة (13) من ميثاق الجامعة.

2-الإختصاصات الفنية: وتكون مثل إعداد تقارير عن أعمال الأمانة في المدة ما بين الدورتين وعن الإجراءات التي إتخذتها لتنفيذ قرارات المجلس،كذلك يختص بإعداد وتقديم التقارير والمذكرات الخاصة التي قد يكون لديها جانب سياسي أو جانب قانوني،ومن الإختصاصات الأخرى،إتخاذ الإجراءات التنظيمية اللازمة لإنعقاد هيئات الجامعة،كدعوة مجلس الجامعة للإنعقاد وإعدداد جداول الأعمال ودعوة المجلس الإقتصادي للإجتماع والعمل على التنسيق بين أعمال الجامعة العربية وأعمال الهيئات والأجهزة الدولية والعربية،كالتنسيق مع الأمم المتحدة ووكالاتها المتخصصة،وأخيرا وليس آخرا الإختصاص بإيداع المعاهدات والإتفاقات التي تعقد بين دول الجامعة بعضها ببعض وبينها وبين الدول الأخرى.

3-الإختصاصات الإعلامية: ويكون ذلك إما إعلاما داخل البلاد العربية ويكون بهدف الإعلام بالجامعة ذاتها ونشاطها بالإضافة للدعاية عن القومية العربية والدعاء للوحدة العربية أو الدعاية خارج البلاد العربية،وتكون بالإنصراف إلى إنشاء كافة الأجهزة والمكاتب التي سوف تعمل بالدعاية للجامعة وأهدافها وشرح القضايا العربية والرد على أية معلومات أو دعايات معادية.

ب-الإختصاصات السياسية للأمين العام

 يقوم الأمين العام بتمثيل الجامعة والتكلم بإسمها سواء في مواجهة الدول الأعضاء في الجامعة أو بالنسبة للدول أو المنظمات الدولية الأخرى في كل حالة يراد فيها معرفة وجهة نظر الجامعة بصدد أمر من الأمور أو في زيارة يقوم بها لدولة ما أو في هيئة أو منتظم دولي معين أو مؤتمر دولي ما،كما أنيط بالأمين العام دور متزايد الأهمية في إطار علاقات الدول العربية الأعضاء في الجامعة العربية بعضها ببعض أو بينها وبين الجامعة،ومثال ذلك ما قام  به الأمين العام لتسوية الأزمة العراقية الكويتية.

الإدارات التابعة للأمانة العامة

تتكون الأمانة العامة من عدة إدارات هي: إدارة السكرتارية،الإدارة السياسية،أمانة الشؤون العسكرية،الإدارة القانونية،إدارة الشؤون الإقتصادية والمواصلات،إدارة الشؤون الإجتماعية والصحية،إدارة الإستعلامات والنشر،إدارة الشؤون الثقافية،إدارة شؤون فلسطين،المكتب الرئيسي لمقاطعة إسرائيل،كما ويمكن لمجلس الجامعة إنشاء إدارات أخرى وفق ما تكشف عنه حاجات العمل في الجامعة.

الحصانات والإمتيازات التي يتمتع بها العاملون في إطار الجامعة

إن للعاملين في إطار الجامعة معنى أوسع من مجرد موظفي الأمانة العامة،حيث أن الإصطلاح يغطي جميع الطوائف التي ذكرتها المادة (24) من ميثاق الجامعة ممن يتمتعون بالحصانات والإمتيازات التي يمنحها الميثاق والطوائف الثلاث هي:    

1-أعضاء مجلس الجامعة.

 2-أعضاء لجان الجامعة.

 3-الموظفون الذين ينص عليهم النظام الداخلي.

كما ويتم منح الإمتيازات والحصانات الدبلوماسية لمندوبي الدول لدى المجلس أو اللجان الخاصة،وذلك بسبب صفتهم التمثيلية.

الحصانات والإمتيازات التي يتمتع بها كافة موظفي الجامعة  

يتمتع كافة موظفي الأمانة العامة في الجامعة العربية بعدة حصانات وإمتيازاات بعضها قضائي،حيث يمتنع خضوعهم للإختصاص القضائي الوطني لمساءلتهم عن التصرفات التي تصدر عنهم أثناء تأديتهم لأعمالهم،أما بعضها الآخر فهو مالي حيث يتمتعون بعدة إعفاءات مالية مثل الإعفاء الضريبي على مرتباتهم والمكافآت التي يتقاضونها من الجامعة على أن الإعفاء لا يمتد إلى غير ما ذكر من دخول،ومن الإمتيازات الإضافية لموظفوا الأمانة العامة الإعفاء من آداء الخدمة الوطنية بشرط أن يدرج ضمن كشوف خاصة يعدها الأمين العام ويعتمدها من الحكومة صاحبة الشأن (أي حكومة الدولة التي يتمتع الموظف بجنسيتها).

كما أن هناك إمتيازات يتمتع  بها الموظفون الذين لا يدخلون في طائفة المذكورين سابقا،وهم يتمتعون بإمتيازات تقتصر على تأجيل تنفيذ إلتزماتهم بأداء الخدمة الوطنية كلما دعت الحاجة في العمل إلى جهودهم،ويكون على الأمين العام أن يطلب ذلك من الحكومة المعنية ويكون على هذه الحكومة الإستجابة عندئذ لهذا الطلب.

وهناك طائفة من الإمتيازات لا يتصور أن يتمتع بها سوى الوطنيون الذين لا يحملون جنسية دولة المقر مثل القواعد الخاصة بقيد الأجانب وإجراءات الإقامة والهجرة والتسهيلات التي تمنح لهم عند عودتهم لأوطانهم وكذلك الرسوم الجمركية على الأمتعة والأدوات التي يحملونها معهم عند إستلامهم لأعمالهم في دولة المقر.

الحصانات والإمتيازات التي يتمتع بها كبار موظفي الجامعة

يقصد بكبار موظفي الأمانة العامة،أمين عام الجامعة والأمناء المساعدون والمديرون الأوائل والثواني،وهؤولاء يتمتعون بكافة الحصانات والإمتيازات الدبلوماسية وأهمها الحصانة الشخصية،الحصانة القضائية،حصانة الإتصال،الحصانة المالية والإعفاء من الضرائب بالإضافة إلى الإعفاء من الخدمة الوطنية وغيرها من الإعفاءات،وهي في هذا تقترب كثيرا إن لم تنطبق مع حصانات وإمتيازات كبار موظفي الأمانة العامة للأمم المتحدة.